糧食安全的現狀、問題及對策

引言

糧食安全自古以來都是“國之大者”，關乎經濟發展、社會穩定以及民族復興。習近平總書記高度重視糧食安全問題，多次強調“保障糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”。2022年中央一號要求全力抓好糧食生產和重要農產品供給，嚴守18億畝耕地紅線。黨的二十大報告再次強調，要全方位夯實糧食安全根基，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。并且“十四五”規劃和黨的二十大報告中都將糧食安全納入國家安全體系，進行了專題部署。正因為黨中央將保障糧食安全擺在突出位置，我國糧食產量才連續8年穩定在1.3萬億斤以上。我國糧食真正做到了谷物基本自給、口糧絕對安全，實現庫存充實、儲備充足、供應充裕，市場運行總體平穩的現狀。但從國際上來看，受疫情、氣候變化、國際緊張局勢等不利因素的影響，多個糧食出口國紛紛出臺保護性政策，國際糧食價格高位震蕩，導致全球糧食供應鏈不確定風險增加。根據聯合國糧農組織發布的《2022世界糧食安全與營養狀況》，2021年全球有8.28億人受饑餓的影響，全球糧食風險進一步加劇，在此時代背景下，“十四五”時期我國如何利用現有資源，進一步鞏固我國糧食安全體系，是迫切需要回答的重大戰略性問題。

一、我國糧食安全現狀

糧食安全作為國家安全的根基。隨著全球氣候環境、糧食貿易形勢、供求格局的變化，糧食安全的外部風險不斷增加，厘清我國糧食安全的現狀，有利于面對各種糧食安全的發展形勢和挑戰。

（一）國內糧食生產端現狀

我國糧食生產從糧食產量、糧食生產面積、糧食單產三個角度進行論述。從糧食產量來看：2012年以來，我國糧食生產數量呈增長趨勢。國家統計局數據顯示，我國糧食總產量從2012年的61222萬噸增長到2021年68285萬噸，增幅超11%，糧食產量再創新高；從糧食種植面積來看：糧食播種面積呈現波動中緩慢上升的趨勢，我國糧食作物播種面積從2012年的114368千公頃增長到2021年117631千公頃，增幅為2.85%；從糧食單產來看，我國糧食單產從2012年的5353.12公斤/公頃增長到2021年5805公斤/公頃，增幅達7.8%。其中小麥單產年均增速最快，增幅為14.15%。稻谷的單產較低，增幅為4.7%。玉米、豆類、薯類增幅分別為6.7%、8%、11%。總的來看，糧食生產呈單產有增長、種植面積變化小、產量穩定增長的變化情況。

（二）國內糧食消費端現狀

我國的糧食消費主要由口糧用糧、飼料用糧、工業用糧、種子用糧四個方面構成。口糧上，2012—2020年我國農村人均糧食消費量由164.3公斤/人增加到168.4公斤/人，增加量為4.1公斤/人，城鎮居民人均糧食消費量由78.8公斤/人增加到120.2公斤/人，增加量為41.4公斤/人，整體來看，我國城鄉人均糧食消費量差距逐漸縮小。飼料用糧主要由玉米和大豆構成，2021年，我國飼料用糧占糧食全部消費比重達51.7%，飼料用糧缺口大，依賴進口。工業用糧主要多用于酒、糖漿等的制作，我國每年工業用糧約1600億公斤，工業用糧消費量逐漸增大。而種子用糧是糧食主要消費中比重最低的一項，穩定在115億公斤左右。總的來看，飼料用糧和工業用糧消費量明顯增加，口糧用糧和種子用糧消費量相對穩定。

二、我國糧食安全問題

糧食安全關系到民生福祉。就個人而言，飲食是最基本的生存需求。對國家而言，糧食安全是農業健康發展的生命線，也是國家穩定安全的重要保障。當前國際形勢和國內糧食供求格局都發生巨變，維持糧食豐收、保障國家糧食安全，面臨更多亟待解決的問題。

（一）耕地約束和勞動力弱化

我國糧食生產受耕地、勞動力兩大生產要素制約。糧食安全長期存在的老問題是耕地約束和勞動力弱化。耕地上的主要問題是：耕地面積有限，人均面積少且不斷減少。根據2021年國務院公布的國土“三調”數據顯示，我國耕地為1.28億公頃，相對于國土“二調”的1.35億公頃，耕地面積下降0.07億公頃，人均耕地面積從0.101公頃到人均耕地面積為0.087公頃，下降0.014公頃。耕地面積的不斷減少主要源于以下原因：一是隨著城鎮化的推進，部分城市周邊的土地被占用。二是調減政策和各地種植結構調整，如廣西、四川、貴州等省份進行“糧改飼、糧改草、糧改經”來調整種植結構，種糧面積有一定程度的下降。三是存在部分地方政府對耕地“非農化”、基本農田“非糧化”問題的重視程度不夠，缺乏耕地保護意識，監管舉措亟待提高。勞動力弱化主要表現為：老齡化、稀缺化。根據2017年第三次農業普查主要數據公報，2016年我國農業生產經營人員31422萬人，55歲及以上農業生產經營人員占比33.6%，大專及以上學歷的占比僅為1.2%。從已有的研究來看，勞動力弱化原因主要三點：首先隨著我國人民生活水平的提高，2021年居民人均預期壽命增長到78.2歲，推進了我國老齡化發展趨勢。其次大量農村青壯年進城到非農產業部門工作，留下來從事農業的多為老人、婦女和小孩。最后，部分農民受教育程度偏低，對新事物的接受和學習能力有待進一步提升，懂技術、善經營、會管理的高素質職業農民數量不足。

（二）種糧成本上升，農民收益變低

糧食生產成本上，種糧利潤空間不斷壓縮是我國糧農當前面臨的主要問題，造成糧食生產成本上升的原因主要有三點：一是人工成本穩步上漲；二是土地成本增長；三是物質和服務費用增長。根據國家發展和改革委員會價格司編制的《全國農產品成本收益資料匯編》數據，2012年到2020年稻谷、小麥和玉米三種糧食的平均生產成本從770.23元/畝上漲到880.77元/畝，具體來看，稻谷、小麥和玉米三種糧食的人工成本從371.95元/畝增長到412.76元/畝，土地成本從166.19元/畝增長到238.82元/畝，物質和服務費用從398.28元/畝增長到468.01元/畝，凈利潤從168.40元/畝下降47.14元/畝。可以看到種植糧食的畝均收益一直下降甚至出現虧損，嚴重挫傷糧農積極性。

（三）疫情威脅、地區沖突、極端天氣增加糧食進口風險

隨著疫情威脅、地區沖突、極端天氣等事件的發生，嚴重影響全球的糧食生產端和供應鏈。2021年我國人均糧食占有量達到483公斤，高于國際公認的400公斤糧食安全線，口糧做到絕對安全，但為了推動食品與糧食消費結構的升級，我國每年仍進口大量的大豆、玉米、大麥等飼料糧。根據海關總署公布的數據，2021年我國累計進口糧食16453.9萬噸，其中，2021年我國大豆消費量為10872萬噸，國產大豆生產量為1640萬噸，進口量為9652萬噸，我國大豆對外依賴度高。然而，時至今日糧食和化肥的主要生產國存在一些不利因素，如俄烏沖突爆發；美國、巴西新冠疫情仍在蔓延；阿根廷受嚴重的干旱等極端天氣影響，全球主要的糧食生產和出口國出現不同規模的減產。綜上所述，未來我國的糧食進口，尤其是大豆進口存在一定的風險。

（四）國外糧食能源化利用對我國的影響

糧食具有多重屬性，既可以給人食用，也可以用來生產乙醇等生物燃料。基于對環境保護和化石能源價格上漲等因素的考量，歐美國家大規模發展生物能源，大量玉米用于生產生物燃料，造成了工業爭糧現象。2021年，美國、巴西、歐盟生產生物燃料所消耗的糧食約3億噸。按照聯合國糧農組織確定的人均糧食占有量400公斤的安全線計算，3億噸糧食相當于7.5億人一年的糧食占有量，形成“人汽爭糧”的矛盾。而我國擁有14億人口，糧食關乎人民生存之本，對待糧食能源化的利用方式要慎之又慎，否則會影響國內糧食市場供需平衡，產生糧食危機。

三、我國糧食安全對策

保障國家糧食安全是一項復雜且龐大的系統工程，要貫徹落實“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。做好糧食安全為國家的繁榮富強奠定堅實基礎，應從三個方面著手。

（一）提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全

糧食安全的基礎是做好糧食生產，增加糧食生產可從以下兩點入手：一是增加種糧耕地面積和提升耕地質量。這一途徑的變化空間有限，需要堅持并落實最嚴格的耕地保護制度，守住18億畝耕地保護紅線，同時加強耕地種植用途管理，確保糧田糧用。同時統籌利用好撂荒地、開發利用鹽堿地、冬閑田；二是提高耕地的利用效率，增加糧食單產。一方面就耕地而言，要加強高標準農田建設，保護好肥沃的黑土地。同時借助中低產田改造、丘陵山區農田宜機化改造等方式，提升土地生產力，真正實現旱澇保收、高產穩產。另一方面就種子和科技而言，要加快實施種業振興行動，增加資金和人才投入，加強良種技術攻關，提升關鍵育種技術水平，保護和開發利用地方種質資源，健全種業市場體系。同時，提升農業機械化和智能化發展水平，進行精細化的耕作方式，推動實現農業節水節藥節肥的目的，充分提高耕地的利用水平，真正做到“藏糧于地”和“藏糧于技”，釋放糧食生產潛力。

（二）調動農民種糧積極性和地方抓糧積極性

做好糧食生產，要調動兩個積極性。一是調動農民種糧積極性，簡單來說就是要讓種糧農戶有收益，應對自然災害、市場變化能力強。具體的措施是統籌涉農資金，加大投入力度，完善糧食直補、糧種補貼、農資綜合補貼等補貼政策，同時農業保險承保單位要加強農業保險宣傳和引導，科學設置合理的險種和費率，完善農業保險的體制機制，發展農業保險和再保險。最后還要提高糧食的最低收購價格，播種前積極向社會公布，增強農戶種糧信心。二是調動地方抓糧積極性，國家要做好政策引導，構建“輔之以利”和“輔之以義”的工作機制，其“利”就是讓糧食主產區、糧食產銷平衡區、主銷區種糧不虧損；其“義”是指國家要強化地方政府糧食安全的政治責任，實行黨政同責，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”，做好地方糧食生產的保障。

（三）完善糧食儲備與流通體系，控制糧食能源化利用

完善的糧食儲備和流通體系能更快、更好地將糧食從生產端轉移到消費端，對于糧食儲備管理要健全儲備糧輪換機制，規范地方糧食承儲企業糧倉建設、規范儲糧和出庫程序。對于糧食流通體系，全面開放糧食購銷市場，構建更加多元的市場主體，激發市場主體的積極性。在此過程中，對于歐美國家熱衷的糧食能源化利用和消費，我國一定要謹慎對待，控制糧食能源化發展，避免大量糧食用于生產生物燃料，造成了工業爭糧現象。